Riutilizzo delle sementi biologiche
In alcune Regioni sono state adottate o sono in procinto di essere adottate Determinazioni dirigenziali che prevedono, a carico dell’agricoltore biologico, una sanzione comportante la decurtazione dell’annualità dell’importo relativo alla superficie interessata al premio, qualora venga accertato che sono state utilizzate sementi non certificate non autorizzate o che sono state reimpiegate sementi non autorizzate dall’organismo di controllo.
Tali misure rientrano, generalmente, tra le prescrizioni individuate nell’ambito dei criteri fissati per la concessione dei premi previsti da apposite azioni - all’interno dei P.S.R. 2000/2006 - relative all’introduzione o al mantenimento dei metodi dell’agricoltura biologica; esse risultano, pertanto, alquanto penalizzanti per gli agricoltori che intendono accedere ai benefici comunitari per lo svolgimento dell’attività agricola secondo il metodo biologico.
Si discute, peraltro, sulla legittimità delle suddette Determinazioni dirigenziali in quanto esse possono rappresentare una limitazione all’esercizio del diritto di riutilizzo delle proprie sementi da parte dell’agricoltore.
Nella normativa di riferimento, la Disciplina dell’attività sementiera (L. 25 novembre 1971, n. 1096 e successive modifiche), si parla genericamente di sementi senza distinguere tra convenzionali e biologiche.
Per quanto concerne la certificazione, la legge all’art. 7, che compie una catalogazione delle sementi in tre categorie, richiede che sia le sementi appartenenti alla prima categoria di base che quelle rientranti nella categoria certificata devono essere ufficialmente controllate e certificate.
La terza categoria (commerciale) include le sementi ed i materiali di moltiplicazione non classificabili nelle due anzidette categorie e non soggetta, pertanto, alle suddette certificazioni. Si può notare, per inciso, che con tale disposizione il legislatore introduce un’eccezione alla regola generale fissata proprio dalla legge 1096/1971 ovvero che le sementi, per poter essere commercializzate, debbono essere certificate.
Il controllo e la certificazione dei prodotti sementieri viene svolto, come è noto, dal MIPAF mediante appositi enti all’uopo delegati.
Occorre, tuttavia, ribadire che la c.d. legge sementiera nazionale ha ad oggetto la disciplina delle sole sementi destinate alla commercializzazione e si rivolge ai soggetti che ne fanno commercio sia qualora abbiano provveduto alla produzione delle sementi stesse ed alla loro successiva vendita, sia qualora abbiano compiuto le sole attività necessarie all’immissione sul mercato del prodotto sementiero.
Per “commercializzazione” si intende, ai sensi dell’art. 2 d.lgs. 24 aprile 2001, n. 212, la vendita, la detenzione a fini di vendita, l’offerta in vendita e qualsiasi collocamento, fornitura o trasferimento mirante allo sfruttamento commerciale di sementi a terzi, con o senza compenso.
Non si fa, quindi, menzione dell’attività di reimpiego delle sementi da parte dell’agricoltore neanche nella parte dell’articolo richiamato che elenca le altre operazioni non miranti allo sfruttamento commerciale delle varietà ma che comportano, comunque, un trasferimento del seme dal produttore a terzi.
L’unico riferimento rilevante, ma non utile ai fini della questione in oggetto, è contenuto nell’all. III della legge 1096/71 là dove vengono definite le generazioni precedenti destinate alla produzione sementiera di base quali “materiali normalmente non posti in commercio ma prodotti dal costitutore e da lui stesso usati per la produzione delle sementi di base”.
Ciò premesso si può affermare che il sistema di certificazione e, nei casi previsti, di autorizzazione, introdotto dalla legge n. 1096/71 non possa essere riferito alle sementi reimpiegate nella coltivazione con metodo biologico.
Anche esaminando la normativa comunitaria che disciplina l’agricoltura biologica non si rinviene, tuttavia, alcuna disposizione che prenda in considerazione il riutilizzo delle sementi biologiche da parte dell’agricoltore.
Come è noto, il quadro normativo della Comunità europea in materia di produzione, di etichettatura e di controllo delle produzioni biologiche è tratteggiato dal Regolamento (CEE) 2092/91 (e successive modifiche).
Il reg. 2092/91 stabilisce che, per ottenere produzioni biologiche, possono venire utilizzati soltanto sementi o materiali di riproduzione vegetativa a loro volta ottenuti con il metodo biologico.
Secondo quanto previsto dal Regolamento (CEE) 1935/95, per essere certificate “biologiche” le sementi debbono essere state coltivate per almeno una generazione, ovvero in caso di colture perenni per almeno due cicli colturali, secondo il metodo di produzione biologica.
Qualora non siano disponibili sementi certificate secondo il metodo biologico, possono essere utilizzate sementi convenzionali. Il regime di deroga, come è risaputo, è previsto e disciplinato dal Regolamento (CE) 1452/2003 della Commissione CE.
Oggi il regolamento vigente è in attesa di essere revisionato: si veda al riguardo la Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 2092/91 (relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all’indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari /* COM/2005/0671 def. - CNS 2005/0279 ).
Nel progetto di riforma si ribadisce, nella sostanza, quanto risulta già stabilito dal reg. 2092/91. L’art. 8, comma 1, lett. i, nel definire quali norme si applicano, segnatamente, alla produzione biologica vegetale, afferma che “possono essere utilizzati soltanto sementi e materiali di moltiplicazione vegetativa prodotti biologicamente. A questo scopo, la pianta madre da cui provengono le sementi e la pianta genitrice da cui proviene il materiale di moltiplicazione vegetativo devono essere prodotte secondo le norme stabilite nel presente regolamento per almeno una generazione o, nel caso di colture perenni, per due cicli vegetativi”.
Le sementi ottenute secondo il metodo biologico e utilizzabili in Italia e nella Comunità europea sono, quindi, già oggetto, in base alla normativa vigente, di un duplice controllo e di una duplice certificazione:
- il controllo e la certificazione previsti per le sementi convenzionali dalla disciplina sementiera (in Italia da parte dell’ENSE, ovvero negli altri paesi CE dagli specifici organi ufficiali);
- il controllo e la certificazione prescritti per i prodotti biologici dal regolamento 2092/91, da parte degli appositi organismi abilitati .
Appare evidente che le Determinazioni dirigenziali qui in esame, pur tenendo conto della competenza legislativa riconosciuta in materia di agricoltura agli enti regionali dall’art. 117 Cost., non possono risultare in contrasto con una legge quadro nazionale né, tanto meno, con un Regolamento comunitario né, aggiungerei, con un Trattato internazionale.
A tal proposito è opportuno precisare che il recente Trattato internazionale sulle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura (ratificato in Italia con legge 6 aprile 2004, n. 101) non dispone in modo specifico in merito al reimpiego delle sementi da parte degli agricoltori.
Tuttavia, nel fondamentale art. 9 (Diritti degli agricoltori), il documento introduce un principio di portata generale ovvero che il riconoscimento, a livello mondiale, dei diritti degli agricoltori declinati secondo le finalità previste nel Trattato stesso, non deve mai essere inteso nel senso di limitare i diritti degli agricoltori a conservare, utilizzare, scambiare e vendere sementi di aziende agricole o materiale di moltiplicazione. Un limite può essere eventualmente imposto, ai sensi del medesimo articolo, soltanto dalle legislazioni nazionali : nel caso dell’Italia, si è già visto, però che al momento la c.d. legge sementiera non prende affatto in considerazione le ipotesi di semi non commercializzati e pertanto è da intendersi che abbia pienamente vigore la regola stabilita nel Trattato di cui si è appena fatto menzione.
Da un altro angolo visuale si potrebbe sostenere che le scelte operate dai funzionari regionali perseguano il fine di tutelare il consumatore, il quale potrebbe risultare ingannato da un prodotto venduto con la certificazione di biologico ma che, essendo stato ottenuto con sementi reimpiegate non “certificate” né “autorizzate”, non potrebbe fregiarsi correttamente del label di biologità e, sarebbe, dunque un bene contra legem.
E’ evidente e risaputo, però, che la disciplina del metodo biologico esclude le verifiche di rispondenza alle regole sul prodotto finale rientrando, tale metodo produttivo, in un sistema di processo e non di prodotto; la correttezza delle procedure eseguite e la loro conformità ai disciplinari ed alle norme di legge sono assicurate dai controlli che vengono attuati dagli appositi organismi (al momento 16) oggi operanti in Italia ai sensi del D.lgs. 220/1995.
Ne consegue che se è stata accertata la correttezza delle modalità osservate nella realizzazione di un determinato prodotto, immesso poi in commercio con le attestazioni previste dalla normativa comunitaria, anche le sementi che l’agricoltore ritrarrà per sé e destinerà ad una successiva produzione devono ritenersi rispondenti al metodo di produzione biologico seguito e certificato dagli appositi enti di controllo e non necessitano, pertanto, di un’ulteriore verifica di conformità. Tale affermazione appare, implicitamente, confermata anche in uno dei P.S.R esaminati ove negli obblighi dei beneficiari è inserito, a pena di decadenza, la commercializzazione certificata delle produzioni, al netto dei reimpieghi e degli eventuali autoconsumi: ciò testimonia, ancora una volta, che la certificazione è riferibile alle sole sementi destinate al mercato.
Non trova, infine, rispondenza nella normativa vigente l’ulteriore requisito dell’autorizzazione previsto per il riutilizzo delle sementi biologiche dalle suddette Determinazioni. L’autorizzazione, essendo un provvedimento amministrativo, va richiesta nei casi esplicitamente stabiliti dalla legge come è, del resto, indicato con riguardo all’utilizzo di prodotti sementieri di varietà geneticamente modificate all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 212 o nelle ipotesi di commercializzazione di sementi di varietà per le quali e' stata presentata domanda d'iscrizione.
L’obbligo di reimpiego delle sole sementi biologiche autorizzate ed, eventualmente, certificate dall’organismo di controllo (che già ha verificato il prodotto da cui i semi derivano) appare, in sostanza, un’inutile e defatigante pratica burocratica aggiuntiva che comporta l’appesantimento delle procedure e l’aumento dei costi di produzione oltre la lesione dei diritti degli agricoltori all’utilizzo delle proprie sementi.
Occorre, pertanto, procedere ad una modifica delle Determinazioni dirigenziali sopra richiamate che appaiono, per quanto si è appena esposto, non conformi alla disciplina nazionale, comunitaria e internazionale vigente in materia.
Lorenza Paoloni
Professore di Diritto Agrario
Facoltà di Giurisprudenza
Università del Molise
Roma, 6.12.2006